Corrupción, Edgardo BUSCAGLIA

CAUSAS Y CONSECUENCIAS DEL VÍNCULO ENTRE LA DELINCUENCIA ORGANIZADA Y LA CORRUPCIÓN A ALTOS NIVELES DEL ESTADO: MEJORES PRÁCTICAS PARA SU COMBATE
La corrupción a altos niveles del Estado representa una amenaza para la estabilidad política y social de México, ya que atenta contra la legitimidad y legalidad del mismo Estado. Cuando esta corrupción se vincula con la delincuencia organizada, una ame- naza latente se extiende a la seguridad nacional de México.
La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, firmada en Palermo en diciembre de 2000, es el instrumento eje para romper estos vínculos entre corrupción y delincuencia organizada. Las legislaciones internacionales y nacionales de lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción deben ser vistas como instrumentos en evolución constante. En el aspecto internacional pueden destacarse los si- guientes instrumentos que complementan la Convención de Palermo:
a) La elaboración de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de Viena, de 1988, sus comentarios y regula- ción básica a través de leyes modelos.
b) La elaboración de normas regionales, como la de la Orga- nización de Estados Americanos (OEA) mediante los tra- bajos de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD).
c) La normativa europea contra drogas y delincuencia orga- nizada,7 así como las cuarenta y nueve recomendaciones para la lucha contra el lavado de dinero y el terrorismo de la OCDE a través del GAFI.
Las leyes contra la delincuencia organizada tienen por objeto sancionar a la delincuencia organizada, y para ello construyen tipos penales especiales que implican la generación y valoración de nuevos medios de prueba, por lo que representan un nuevo paradigma jurídico-dogmático en la concepción de la delincuencia organizada. Existe una razón fáctica para esta evolución normativa: nunca antes las organizaciones trasnacionales delictivas habían sido tan capaces de atentar contra las sociedades en un sentido global, afectando sus democracias, sus formas de gobierno y la seguridad de sus ciudadanos. Su fuerza deriva del mismo proceso de globalización, de las nuevas tecnologías informáticas y de la capacidad de adquirir y desarrollar armas de destrucción masiva. Podemos afirmar que delincuencia organizada y terrorismo representan las dos más graves amenazas contra las sociedades modernas a una escala internacional que requieren de respuestas internacionales constantes y novedosas para su combate.
El tipo penal de participación delictiva organizada tiene una estructura lógica de doble piso: es un delito pertenecer a una organización que comete delitos. El primer elemento hace referencia a la participación en una organización. El segundo es que esta organización comete delitos (delitos-predicado) tales como tráfio de drogas, tráfico de seres humanos, tráfico de armas, extorsión o secuestro con el objeto de obtener directa o indirectamente un beneficio económico u otro de orden material. Estos delitos tienen por objeto controlar los mercados ilícitos.
Sólo existen tres tipos penales con doble estructura: participación en delincuencia organizada, lavado de dinero y la antigua asociación para delinquir, de origen francés. Los dos primeros normalmente se constituyen como delitos autónomos y tienen la intención primaria de luchar contra las organizaciones delictivas. El motivo para sancionar no está en el acuerdo previo manejado por las teorías del concepto extensivo de autor, que al momento de su primer planteamiento fueron fuertemente criticadas.
Las organizaciones de delincuencia organizada tienen un halo de protección interno fundado en las reglas del secreto absoluto de la organización (bajo la amenaza de asesinato si se viola esta regla); esto se denomina “la ley de silencio u omertá”, y solidifica el halo de protección de la actividad criminal fundado en la violencia, la corrupción y la obstrucción a la justicia. Por lo tanto, para investigar estos elementos es necesario extraer o insertar un elemento del círculo de protección. Sólo de esta manera se puede desarrollar una investigación contra estos fenómenos delictivos.
En este contexto, los medios de prueba que, además de los tradicionales o clásicos, pueden ser usados por la autoridad y es- tán comprendidos en la Convención de Palermo son: interceptación de comunicaciones telefónicas y ambientales, operaciones encubiertas, entregas controladas, vigilancias electrónicas (que introducen elementos en la organización) y testimonios de testigos e informantes con beneficios o inmunidad, así como protec- ción de testigos, que extraen elementos de la organización.
Entre delincuencia organizada y corrupción existen relaciones profundas, a tal grado que se puede sostener que en algunos casos la corrupción representa un requisito central para la formación de la delincuencia organizada.
Los vínculos entre la delincuencia organizada y la corrupción en el sector público (la cual puede ser entendida en sentido amplio como el perjuicio de un beneficio público para satisfacer uno privado) no son nuevos. Los grupos de delincuencia organizada han utilizado la corrupción en el sector público como ins- trumento para enfrentar a los Estados con impunidad y quebrantar el Estado de derecho de forma cada vez más notoria en los últimos años.
Por ello, controlar y luchar en contra de la corrupción en el sector público es una condición necesaria si en verdad se pretende alcanzar un desarrollo político y económico sostenido que permita combatir la pobreza y las marcadas diferencias sociales a escala mundial. En este contexto, podemos distinguir cinco di- ferentes niveles de penetración de la delincuencia organizada en los sectores públicos:
· En el primer nivel encontramos al soborno o cohecho, que consiste en ofrecer u otorgar a un agente en particular cualquier tipo de beneficio a cambio de la realización de un acto. La oferta o solicitud del soborno en este nivel se da por sólo una ocasión.
· En el segundo nivel, los actos de soborno son continuos y periódicos y en donde el agente público ya se encuentra en la nómina del grupo delictio.
· En el tercer nivel, son infiltradas las agencias gubernamentales en forma esporádica dentro de las posiciones oficiales de rango medio. Los miembros y asociados de los grupos delictivos obtienen empleos en las agencias del orden, en las oficinas de procuración e impartición de justicia y en otras áreas, asegurándose vacantes o comprando los puestos por medio del soborno y el chantaje.
· El cuarto nivel se caracteriza por una infiltración gubernamental en los niveles más altos, o lo que algunos autores definen como captura del Estado, pudiendo abarcar ramas completas de la administración o funcionarios de alto rango en las agencias de seguridad, oficinas de procuración, impartición y administración de justicia, así como otras oficinas gubernamentales importantes para el grupo delictivo (jueces, zares antidroga, etcétera). Con esto, los grupos delictivos maximizan sus ganancias y utilizan el soborno y la extorsión para influenciar a la policía, los jueces y otros funcionarios claves, ganando incluso el control absoluto sobre diferentes sectores de la economía.
· El quinto nivel de infiltración de la delincuencia organizada en los sectores públicos se produce cuando los grupos de delincuencia organizada logran participar en precampañas o en campañas políticas financiando o apoyando a través de los medios de comunicación o comprando votos y corrompiendo los procesos electorales democráticos. También logran influir coaccionando (mediante sobornos, amenazas o chantajes) a los políticos para obtener su apoyo gracias a los lazos familiares de éstos o a la existencia de “deudas” con algunos miembros de la delincuencia organizada.
La corrupción sistemática de la burocracia pública también genera posibilida- des de una mayor infiltración de las organizaciones criminales.
Los modelos dirigidos a romper con estos vínculos simbióti- cos entre corrupción pública y delincuencia organizada suponen un nivel específico de disuasión, sistemas externos de vigilancia y estructuras de salario dentro de las dependencias del sector público, que implementen medidas tales como:
a) Promulgar urgentemente un marco normativo que regule la financiación de las actividades de las precampañas políticas, que actualmente representa un canal abierto para la “compra de políticas públicas” y la corrupción a altos niveles del Estado mexicano.
b) Activar y proporcionarle autonomía institucional a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) que hoy se encuentra bajo el dominio de la Secretaría de Hacienda. Actualmente, la UIF no cumple con más del 50% de las prácticas internacionales plasmadas en las cuarenta recomendaciones del GAFI para combatir y prevenir el lavado de dinero, y México no cumple con ninguna de las nueve recomendaciones del GAFI para combatir y prevenir el financiamientodominiosrorismo.
c) La Secretaría de Hacienda, por temor a imponerle costos excesivos a las entidades financieras que trabajan en México, no les ha requerido que instalen mecanismos tecnológicos más avanzados para detectar patrones complejos de transacciones ilegales ligados a la corrupción, a la delincuencia organizada, y potencialmente al financiamiento del terrorismo, para así cumplir cabalmente con los convenios internacionales ratificados por México (así, por ejemplo, el Convenio de 1999 de la ONU).
d) Una menor concentración de las funciones de organización interna de la agencia gubernamental aglutinados en las manos de cada vez menos directivos, por ejemplo: jueces concentrando cada vez más roles administrativos y jurisdiccionales.
e) Una reducción en el número, complejidad y formalismo de los procedimientos administrativos, aunado a una mayor transparencia de los mismos dentro de la oficina pública que presta el servicio; por ejemplo, licitaciones abiertas en el procedimiento gubernamental.
f) La instalación de un sistema de alerta temprana que permita la detección de los patrones de casos en donde un funcionario público o dependencia pública abuse de su discrecionalidad de manera sistemática.
g) Un mejorado control de la decisión judicial para lograr una reducción de la “compra de resoluciones de jueces y fiscales” que se alimenta de la incertidumbre relacionada con la interpretación de doctrinas, leyes y reglamentos; por ejem- plo, inconsistencias encontradas en la aplicación de juris- prudencia por parte del Poder Judicial debido, entre otros factores, a los sistemas defectuosos de información de los juzgados y a la carencia de jurisprudencia en bases de datos.
Éstas y otras medidas han servido para generarle anticuerpos a las dependencias del sector público, de acuerdo con un reciente estudio que cubre a ochenta y nueve países, y para prevenir la infiltración de las organizaciones criminales en su seno.